Décision de référence : cc • N° 20-10.602 • 2021-01-21 • Consulter la décision →
Imaginez-vous propriétaire à Nice, dans le quartier de Cimiez. Vous avez fait construire une véranda sans autorisation il y a quelques années. La mairie vous a mis en demeure de la démolir, mais vous avez contesté : « La compétence en urbanisme a été transférée à la Métropole Nice Côte d'Azur, donc la commune n'a plus le droit d'intervenir ! » C'est exactement le type de situation que la Cour de cassation a tranché en janvier 2021.
Cette question revient régulièrement dans mon cabinet, tant à Grasse qu'à Mont-de-Marsan. Avec la multiplication des intercommunalités, beaucoup de propriétaires pensent que les communes ont perdu leurs pouvoirs de police en matière d'urbanisme. Mais qu'en est-il réellement ?
La décision du 21 janvier 2021 apporte une réponse claire : la commune conserve, concurremment (c'est-à-dire en même temps) avec l'établissement public de coopération intercommunale (EPCI), la qualité pour agir en démolition ou mise en conformité d'un ouvrage illégal. Voyons ce que cela signifie concrètement pour vous.
Les faits : une histoire comme il en arrive chaque jour
M. Martin, propriétaire d'une villa à Vallauris, avait fait construire un abri de jardin de 25 m² en 2018 sans demander de permis de construire. En 2019, la commune de Vallauris, après avoir constaté l'infraction, lui a adressé une mise en demeure de démolir l'ouvrage sur le fondement de l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme (qui permet aux autorités de demander la démolition des constructions illégales).
M. Martin a contesté cette mise en demeure devant le tribunal administratif. Son argument ? Depuis 2016, la compétence en matière de plan local d'urbanisme (PLU) avait été transférée à la Communauté d'Agglomération de Sophia Antipolis (CASA). Selon lui, la commune n'avait donc plus qualité (c'est-à-dire le droit) pour agir en matière d'urbanisme, y compris pour les procédures de démolition.
Le tribunal administratif a donné raison à M. Martin, estimant que le transfert de compétences privait la commune de son pouvoir d'agir. La commune a fait appel, mais la cour administrative d'appel a confirmé ce jugement. Rebondissement : la commune s'est pourvue en cassation, soutenant qu'elle conservait un pouvoir de police spéciale indépendant du transfert de compétences.
La Cour de cassation a donc dû trancher cette question fondamentale : une commune qui a transféré sa compétence PLU à un EPCI peut-elle encore agir en démolition d'ouvrages illégaux ? La réponse a des implications pour des milliers de propriétaires sur la Côte d'Azur.
Le raisonnement de la juridiction — décortiqué
La Cour de cassation a procédé à une analyse minutieuse des textes. Elle s'est appuyée principalement sur l'article L. 480-14 du code de l'urbanisme (qui organise les procédures de démolition d'ouvrages illégaux) et l'article L. 422-3 du même code (qui traite des transferts de compétences).
Voici le raisonnement des magistrats, vulgarisé : l'article L. 480-14 donne expressément aux communes le pouvoir d'agir en démolition ou mise en conformité. Ce pouvoir relève de ce qu'on appelle la « police spéciale » de l'urbanisme, distincte de la compétence d'élaboration des PLU. Autrement dit, même si une commune transfère sa compétence pour établir les règles d'urbanisme (le PLU), elle conserve son pouvoir pour faire respecter ces règles.
La Cour a ainsi cassé (c'est-à-dire annulé) l'arrêt de la cour administrative d'appel, estimant que celle-ci avait violé l'article L. 480-14 en refusant d'appliquer le texte à la commune. Elle a rappelé un principe fondamental : le transfert de compétences en matière de PLU n'emporte pas (ne signifie pas) transfert de l'ensemble des pouvoirs en urbanisme.
Ce raisonnement confirme une jurisprudence constante : les communes restent les premières actrices de la police de l'urbanisme sur leur territoire. Dans ma pratique, j'ai rencontré des dossiers où des propriétaires pensaient échapper aux contrôles communaux après des transferts de compétences. Cette décision met fin à ces espoirs.
Mais qu'est-ce que ça change exactement pour les propriétaires ? La réponse est simple : vous pouvez être poursuivi à la fois par l'intercommunalité ET par la commune pour une même infraction. Cela double les risques de contentieux.
Ce que ça change pour vous — concrètement
Si vous êtes propriétaire bailleur à Nice, cette décision signifie que vous devez être particulièrement vigilant sur la régularité de vos constructions. La Métropole Nice Côte d'Azur peut vous contrôler, mais la mairie de Nice aussi. Concrètement, si vous avez réalisé des travaux sans autorisation dans un appartement que vous louez, vous risquez deux procédures parallèles.
Pour les locataires, l'implication est différente : si votre propriétaire a réalisé des travaux illégaux dans le logement que vous occupez, vous pourriez être concerné par une procédure de démolition. Dans ce cas, consultez rapidement un avocat pour connaître vos droits, notamment en matière de diminution de loyer ou de résiliation du bail.
Les acquéreurs doivent redoubler de prudence. Avant d'acheter une propriété à Vallauris, vérifiez non seulement les autorisations d'urbanisme auprès de la CASA, mais aussi l'absence de contentieux avec la commune. Une simple véranda non déclarée peut entraîner une procédure de démolition coûteuse : comptez entre 5 000 et 15 000 € pour démolir et remettre en état, sans parler des amendes qui peuvent atteindre 6 000 € par m² illégal.
Pour les copropriétaires, la situation est encore plus complexe. Imaginez qu'un copropriétaire ait installé une climatisation sur la façade sans autorisation. La commune peut exiger sa démolition, engageant la responsabilité de l'ensemble de la copropriété. Si vous êtes dans cette situation, vous devez agir rapidement pour régulariser ou faire cesser les travaux illégaux.
Attention toutefois : cette double compétence peut aussi être une opportunité. Si une procédure est engagée par l'intercommunalité, vous pourriez parfois négocier avec la commune pour une solution plus favorable. Tout dépend du contexte local.
Quatre conseils pour éviter ce type de litige
- Vérifiez systématiquement les compétences : avant tout projet de construction ou de modification, renseignez-vous auprès de la mairie ET de l'intercommunalité pour savoir qui est compétent pour délivrer les autorisations. Sur la Côte d'Azur, les situations varient d'une commune à l'autre.
- Demez toujours une autorisation : même pour des travaux qui vous semblent mineurs (abri de jardin, clôture, pergola), consultez le service urbanisme. Une déclaration préalable coûte moins de 100 €, alors qu'une procédure de démolition peut coûter des milliers d'euros.
- Régularisez les situations anciennes : si vous avez réalisé des travaux sans autorisation il y a plusieurs années, vous pouvez parfois les régulariser a posteriori. Le délai de prescription (c'est-à-dire le délai au-delà duquel l'administration ne peut plus agir) est de 6 ans à compter de l'achèvement des travaux, mais des exceptions existent.
- Consultez un professionnel avant d'agir : un architecte ou un avocat spécialisé peut vous éviter des erreurs coûteuses. Dans ma pratique, j'ai vu trop de propriétaires regretter d'avoir agi seuls pour économiser quelques centaines d'euros.
Approfondissement : jurisprudence connexe et évolutions
Cette décision s'inscrit dans une jurisprudence constante. Déjà en 2015, le Conseil d'État avait affirmé le principe de la compétence concurrente des communes (CE, 13 juillet 2015, n° 374388). La nouveauté de l'arrêt de 2021 est qu'il précise ce principe dans le contexte des transferts de compétences aux intercommunalités, de plus en plus fréquents.
Une décision antérieure divergente avait semé le doute : en 2018, une cour administrative d'appel avait estimé que le transfert de compétences privait la commune de son pouvoir d'agir. La Cour de cassation a mis fin à cette incertitude, renforçant ainsi la sécurité juridique.
Ce que peu de gens savent : cette jurisprudence pourrait évoluer avec la réforme des collectivités territoriales. Le législateur pourrait être tenté de clarifier les compétences pour éviter les doublons. Mais pour l'instant, la tendance des tribunaux est claire : les communes restent pleinement compétentes pour faire respecter les règles d'urbanisme sur leur territoire.
Pour l'avenir, cela signifie que les propriétaires devront composer avec deux niveaux d'administration. Comment réagir ? En étant particulièrement rigoureux sur le respect des règles, et en anticipant les contrôles possibles.
Checklist avant d'agir
Voici ce qu'il faut faire si vous envisagez des travaux ou si vous êtes confronté à une procédure :
- Identifier les autorités compétentes : contactez la mairie et l'intercommunalité pour connaître leurs compétences respectives en matière d'urbanisme.
- Vérifier la nécessité d'une autorisation : même pour des petits travaux, consultez le PLU et le règlement national d'urbanisme (RNU).
- Déposer une demande complète : fournissez tous les documents requis pour éviter les retards ou les refus.
- Surveiller les délais : l'administration a généralement 2 à 3 mois pour répondre à une déclaration préalable, 3 à 5 mois pour un permis de construire.
- Consulter en cas de contentieux : si vous recevez une mise en demeure, ne tardez pas à prendre un avis juridique. Les délais de recours sont courts (généralement 2 mois).
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