参考判决： cc • N° 02-88.471 • 2004-01-28 • 查看判决 →
想象一下这个场景：在敦刻尔克沿海小镇布雷迪讷（Bray-Dunes），市镇议会投票通过一项决议，授权市长提起诉讼。看似平常。但该文本仅写道：“授权市长以市镇名义提起任何诉讼。”没有细节，没有限制。一位临街业主对某项建设提出异议？一位市镇租户投诉某种干扰？市长真的可以为所欲为吗？
这个看似技术性的问题，却有着实实在在的后果。如果您是市镇财产的所有者、社会住房的租户，或者仅仅是纳税人，市长可能会启动直接影响您的程序。但如果决议过于模糊，会发生什么？答案在2004年1月28日揭晓：法国最高法院（Cour de cassation，司法体系最高审判机关）撤销了预审法庭（chambre de l'instruction）的一项裁定，该裁定因市镇议会决议不符合《地方行政单位总法典》（Code général des collectivités territoriales, CGCT）第L.2122-22条第16项的规定，而宣布市长提起的投诉不予受理。
简而言之，一项未明确市长可起诉的具体情形，或未明确表明涵盖全部诉讼范围的决议无效。没有有效决议，市长无权提起诉讼。这项不为公众所熟知的判决，对民选官员、公民和房地产专业人士却至关重要。解读如下。
事实：每天都会发生的故事
本案始于瓦兹河谷省（Val-d'Oise）的加尔日莱戈内斯（Garges-lès-Gonesse）市镇。时任市长X先生发现了他认为应受谴责的事实：非法获取利益（un élu qui utilise sa position pour obtenir un avantage personnel）和挪用公款（utilisation d'argent public à des fins privées）。他决定以附带民事诉讼当事人（partie civile）身份提出投诉（即他本人成为刑事诉讼的当事人以要求损害赔偿）。
为此，他依据市镇议会一年前通过的一项决议，该决议授权他“以市镇名义提起任何诉讼”。未明确案件类型，未明确提及是否涵盖全部诉讼。市长提交了投诉，但预审法庭（负责审查起诉的司法机关）宣布投诉不予受理。原因何在？因为预审法庭认为该决议过于模糊，无法确定市长是否有权在此特定案件中采取行动。
市长向最高法院提起上诉（contestation de la décision devant la Cour de cassation）。但最高法院驳回了上诉，维持不予受理的决定。最高法院重申，《地方行政单位总法典》第L.2122-22条第16项规定，市镇议会授予市长的授权必须明确：要么列举市长可以采取行动的案件，要么明确表明授权涵盖全部诉讼。本案中并非如此。
法律推理——解析
最高法院的判决基于一项具体条文：《地方行政单位总法典》第L.2122-22条，该条列出了市镇议会可以授权给市长的权力。该条第16项具体涉及“提起诉讼”和“在市镇被诉时进行辩护”的可能性。但这项授权不能空白授予：市议会必须明确具体案件（例如：“为对梅尔路（rue de la Mer）一块土地征收提出异议”），或表明授权涵盖全部诉讼（例如：“所有与城市规划相关的诉讼”）。
换言之，市镇议会不能仅仅说“市长为所欲为”。它必须限定市长的权力。在本案中，决议过于笼统：它未明确市长是否可以在刑事领域采取行动，也未明确是否涵盖非法获取利益诉讼。结果是：市长提交的投诉不予受理，因为他未获得在此案中采取行动的有效授权。
这一推理是合乎逻辑的。市长是市镇的行政机构，但他在作为审议议会的市镇议会的监督下行事。如果市议会想授予部分权力，必须清晰明确地行使，以避免任何滥用。最高法院此前已有类似判例（例如，Cass. civ. 1re, 1998年4月7日，第96-11.629号）。因此，这是一贯的判例法：授权必须是明示和特别的。
鲜为人知的是，这一要求同样适用于辩护行为：如果市镇被起诉，市长也必须获得授权才能代表市镇。在我的执业中，我曾遇到过一些案件，市长在无有效授权下行事，导致市镇被判支付巨额款项。因此，务必注意决议的起草。
对您的实际影响
这项判决对以下几类人群有直接影响。
对于业主和临街居民：如果您与市镇有纠纷（例如，违法建筑、妨害、主张的私人道路），市长可能决定提起诉讼。但他必须能够证明有明确的决议。否则，他的请求可能被宣布不予受理，而您则赢得了时间。反之，如果您起诉市镇，请核实市长是否确实获得授权：如果没有，您可以对其代表资格提出异议。
对于市镇住房的租户：如果市镇起诉要求您驱逐，市长必须有决议才能采取行动。如果决议过于模糊，您可以提出不予受理。具体例子：在敦刻尔克（Dunkerque），一名市镇廉租房（HLM municipal）租户因欠租被起诉。律师核查了决议：决议仅写道“授权市长提起诉讼”。法官宣布诉讼不予受理，市镇不得不重新通过一项新决议，从而耽误了数月。
对于房地产专业人士：开发商、公证人、房地产经纪人，你们经常与市镇打交道，涉及建筑许可、长期租赁（bail emphytéotique）或买卖。如果您与市长签署文件，请确保他确实获得授权。否则，文件可能被撤销。例如，在布雷迪讷（Bray-Dunes）的一个案件中（里尔行政法庭，Tribunal administratif de Lille, 2018），市长在没有明确决议的情况下签署的卖房承诺被撤销。
从数字上看：一次诉讼可能花费2,000欧元至10,000欧元的律师费和程序费。如果诉讼不予受理，这些费用就白花了。因此，最好事先核查决议。
避免此类纠纷的四条建议
- 起草明确的决议：如果您是民选官员或市镇秘书，不要满足于泛泛的措辞。指明涉及的条件类型（例如：“城市规划、征收、租赁诉讼”）或明确提及“市镇的全部诉讼”。
- 为每项重要案件通过专门决议：在敏感纠纷中（例如，刑事投诉），通过一项特别决议，授权市长在此案中采取行动。这可以避免任何质疑。
- 在采取行动前核查决议：如果您是市长，在提交投诉或起诉他人之前，请您的律师核实决议的有效性。一次简单的检查可以避免不予受理的结果。
- 如有疑问，咨询专业律师：一位地方行政法或房地产法专业人士可以就决议的起草和应遵循的程序提供建议。
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深入研究：相关判例法及发展
2004年1月28日的判决属于一贯的判例法系列。最高法院在1998年4月7日的一项判决（第96-11.629号）中已经裁定，授予市长提起诉讼的授权必须是“特别的”，即必须明确诉讼对象。最近，最高行政法院（Conseil d'État，最高行政审判机关）在2019年11月22日的一项判决（第421-485号）中也重申了这一要求。
但有一个细微差别：如果决议过于笼统，只要明确提及，可以解释为涵盖全部诉讼的授权。例如，“授权市长就市镇管辖范围内的所有行动提起诉讼”已被某些上诉法院认定为有效。但谨慎行事仍是必要的。
展望未来，对授权的控制趋于加强，尤其是在那些决议有时仓促起草的小市镇。2022年《地方行政单位总法典》的改革实际上加强了对决议理由说明的要求。如果您涉及此类问题，请随时咨询律师。
您必须记住的要点
实用FAQ：
1. 市长可以在没有决议的情况下提起诉讼吗？ 不可以，他必须获得市镇议会的授权。否则，他的诉讼不予受理。
2. 如果我被市镇起诉，而决议模糊，该怎么办？ 您可以提出诉讼不予受理的异议。律师会帮助您核查决议并对抗其有效性。
3. 如果市长有过于笼统的决议，我本人可以起诉市镇吗？ 可以，但您必须确认决议是否涵盖您所质疑的诉讼类型。例如，如果您想撤销一项建筑许可，请确认决议授权市长在此类诉讼中为市镇辩护。
4. 如果决议无效，市镇面临哪些风险？ 市镇可能败诉，被判承担诉讼费用（frais de justice），并必须重新启动程序。在某些情况下，市长可能承担个人责任。
5. 如何起草一份好的决议？ 使用类似措辞：“市镇议会授权市长以市镇名义提起任何诉讼，并在针对市镇的任何诉讼中为市镇辩护，涵盖市镇的全部诉讼。”或者：“授权市长在与X先生就第5号乡村道路所有权纠纷中提起诉讼。”
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