参考判决： cc • N° 20-10.602 • 2021-01-21 • 查阅判决 →
想象一下，您是尼斯（Nice）Cimiez区的业主。几年前，您未经许可建造了一个阳光房。市政府（mairie）已责令您拆除，但您提出了异议：“城市规划权限已转移给尼斯蓝色海岸大都会（Métropole Nice Côte d'Azur），因此市镇（commune）无权再干预！”这正是法国最高法院（Cour de cassation）在2021年1月裁决的这类情况。
这个问题在我的律所（cabinet）中经常出现，无论是在格拉斯（Grasse）还是在蒙德马桑（Mont-de-Marsan）。随着市际公共机构（intercommunalités）的增多，许多业主认为市镇已失去其城市规划方面的治安权（pouvoirs de police）。但实际情况如何呢？
2021年1月21日的判决给出了明确的答案：市镇保留与市际公共合作机构（établissement public de coopération intercommunale, EPCI）同时（concurremment）采取行动，以拆除或使非法建筑合规的资格（qualité pour agir）。让我们看看这对您具体意味着什么。
事实：一个日常发生的故事
马丁先生（M. Martin）是瓦洛里（Vallauris）一栋别墅的业主，于2018年未经申请建筑许可（permis de construire）建造了一个25平方米的花园棚屋。2019年，瓦洛里市镇（commune de Vallauris）在发现违规后，依据《城市规划法典》（code de l'urbanisme）第L. 480-14条（该条款允许当局要求拆除非法建筑）向他发出了拆除该建筑的催告函（mise en demeure）。
马丁先生向行政法院（tribunal administratif）对该催告函提出了异议。他的论据是什么？自2016年起，地方城市规划（plan local d'urbanisme, PLU）方面的权限已转移给索菲亚安提波利斯城市共同体（Communauté d'Agglomération de Sophia Antipolis, CASA）。他认为，因此市镇不再具备在城市规划方面（包括拆除程序）采取行动的资格（qualité）。
行政法院支持了马丁先生的观点，认为权限转移剥夺了市镇采取行动的权力。市镇提起了上诉，但行政上诉法院（cour administrative d'appel）维持了该判决。转折点：市镇向最高法院（Cour de cassation）提起了上诉（pourvoi en cassation），主张其保留了一项独立于权限转移的特殊治安权（pouvoir de police spéciale）。
因此，最高法院必须裁决这个根本性问题：一个已将PLU权限转移给EPCI的市镇，是否仍可采取行动拆除非法建筑？这个答案对蓝色海岸（Côte d'Azur）成千上万的业主具有影响。
法院的推理——剖析
最高法院对法律文本进行了细致的分析。它主要依据了《城市规划法典》第L. 480-14条（该条款规定了非法建筑的拆除程序）和同一法典的第L. 422-3条（该条款涉及权限转移）。
以下是法官们通俗化的推理：第L. 480-14条明确赋予了市镇采取拆除或合规行动的权力。这项权力属于所谓的城市规划“特殊治安权”（« police spéciale »），与制定PLU的权限不同。换句话说，即使一个市镇转移了其制定城市规划规则（PLU）的权限，它仍保留执行这些规则的权力。
因此，最高法院撤销（cassé）了行政上诉法院的判决，认为后者因拒绝将该条款适用于市镇而违反了第L. 480-14条。它重申了一个基本原则：PLU方面的权限转移并不意味着（n'emporte pas）城市规划所有权力的转移。
这一推理确认了一贯的判例（jurisprudence constante）：市镇仍然是其领土上城市规划治安的主要行动者。在我的实践中，我遇到过一些案件，业主认为在权限转移后可以逃避市镇的检查。这项判决终结了这些希望。
但这具体对业主意味着什么改变？答案很简单：您可能因同一违规行为同时受到市际公共机构（intercommunalité）和市镇的追究。这使诉讼风险加倍。
这对您的改变——具体而言
如果您是尼斯的出租业主（propriétaire bailleur），这项判决意味着您必须特别警惕您建筑的合规性。尼斯蓝色海岸大都会（Métropole Nice Côte d'Azur）可以检查您，但尼斯市政府（mairie de Nice）也可以。具体来说，如果您在出租的公寓中进行了未经许可的工程，您可能面临两个平行的程序。
对于租户（locataires），影响则不同：如果您的业主在您居住的房屋中进行了非法工程，您可能会涉及拆除程序。在这种情况下，请迅速咨询律师以了解您的权利，特别是在降低租金（diminution de loyer）或解除租约（résiliation du bail）方面。
购买者（acquéreurs）必须加倍谨慎。在购买瓦洛里斯的房产之前，不仅要向CASA核实城市规划许可，还要确认与市镇没有诉讼纠纷。一个简单的未申报阳光房可能导致昂贵的拆除程序：拆除和恢复原状的费用预计在5,000至15,000欧元之间，更不用说罚款可能达到每平方米非法面积6,000欧元。
对于共有物业业主（copropriétaires），情况更为复杂。想象一下，一个共有业主未经许可在外墙上安装了空调。市镇可以要求拆除，这将涉及整个共有物业的责任（responsabilité de l'ensemble de la copropriété）。如果您处于这种情况，必须迅速采取行动以使工程合规或停止非法工程。
但请注意：这种双重权限也可能是一个机会。如果市际公共机构启动了程序，您有时可以与市镇协商更有利的解决方案。一切取决于当地的具体情况。
避免此类纠纷的四个建议
- 系统性地核实权限：在任何建造或修改项目之前，向市政府（mairie）和市际公共机构（intercommunalité）咨询，了解谁有权发放许可。在蓝色海岸，情况因市镇而异。
- 始终申请许可：即使对于您认为次要的工程（花园棚屋、围栏、凉棚），也请咨询城市规划部门。一份事先声明（déclaration préalable）的费用不到100欧元，而拆除程序可能花费数千欧元。
- 使旧情况合规化：如果您几年前进行了未经许可的工程，有时可以事后使其合规。追诉时效（délai de prescription，即行政机关不能再采取行动的期限）为工程完工之日起6年，但存在例外情况。
- 在行动前咨询专业人士：建筑师或专业律师可以帮助您避免代价高昂的错误。在我的实践中，我见过太多业主后悔为了节省几百欧元而独自行动。
深化：相关判例与演变
这项判决符合一贯的判例。早在2015年，最高行政法院（Conseil d'État）就已确认了市镇权限并行的原则（CE, 2015年7月13日, n° 374388）。2021年判决的新颖之处在于，它在权限转移给市际公共机构（这种情况越来越频繁）的背景下明确了这一原则。
一项先前存在分歧的判决曾引发疑问：2018年，一个行政上诉法院认为权限转移剥夺了市镇采取行动的权力。最高法院终结了这种不确定性，从而加强了法律确定性（sécurité juridique）。
很少有人知道的是：随着地方行政区划改革（réforme des collectivités territoriales），这一判例可能会演变。立法者（législateur）可能会试图澄清权限以避免重复。但目前，法院的趋势是明确的：市镇仍然完全有权在其领土上执行城市规划规则。
对于未来，这意味着业主将不得不与两个行政层级打交道。如何应对？通过严格遵守规则，并预见可能的检查。
行动前检查清单
如果您计划进行工程或面临程序，以下是需要做的事情：
- 确定主管当局：联系市政府和市际公共机构，了解它们各自在城市规划方面的权限。
- 核实是否需要许可：即使是小型工程，也请查阅PLU和国家城市规划条例（règlement national d'urbanisme, RNU）。
- 提交完整的申请：提供所有必需文件以避免延误或拒绝。
- 监控期限：行政机关通常有2至3个月的时间回复事先声明，3至5个月的时间回复建筑许可。
- 在发生诉讼时咨询：如果您收到催告函，请勿延迟寻求法律意见。上诉期限（délais de recours）很短（通常为2个月）。
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