参考裁决： cc • N° 20-23.287 • 2021-05-27 • 查看裁决 →
想象一下，您是法国蒙德马桑（Mont-de-Marsan）市诺内尔（Nonères）住宅区一块土地的所有者。您提交了一份扩建房屋的建筑许可申请。市政管理部门迟迟未答复，最终拒绝了您的项目。您提出上诉，在此期间，您仍然进行了施工，坚信市政当局的沉默等同于默示许可（即因管理部门未在法定期限内答复而自动授予的建筑许可）。
然而，市政当局将您告上司法法院（tribunal judiciaire），要求根据《城市规划法典》（code de l'urbanisme）第L. 480-14条（该条款允许市政当局要求拆除违规建筑）拆除您的建筑。谁应该裁决此纠纷？是市政当局提起诉讼的司法法官（juge judiciaire），还是负责处理与行政机关纠纷的行政法官（juge administratif）？
法国最高法院（Cour de cassation）在2021年5月27日的裁决中给出了明确的答案，其意义远超个案本身。它重新划定了城市规划诉讼中两个司法体系之间的界限，对所有业主、开发商或地方当局都具有重大的实际影响。但对于您在卡布勒通（Capbreton）或朗德省（Landes）其他地区的项目来说，这具体意味着什么？
案情：一个日常发生的故事
L先生是法国加尔省（Gard）特雷斯克（Tresques）市镇一块土地的所有者，希望建造一栋建筑。他提交了建筑许可申请，但市政厅拒绝批准。根据法律允许，L先生随后依据《城市规划法典》第L. 600-2条（该条款允许要求行政机关确认或撤销其最初的拒绝决定）提出了确认请求。
行政机关保持了超过两个月的沉默。根据L先生的说法，这种沉默意味着其请求被默示接受：因此他将获得默示建筑许可（因行政机关未在法定期限内答复而产生的默示授权）。基于这一信念，他开始了施工。
然而，特雷斯克（Tresques）市政当局并不这么认为。它将L先生告上司法法院（tribunal judiciaire），要求根据《城市规划法典》第L. 480-14条拆除该建筑。市政当局认为，该建筑是违规的，必须拆除。
司法法院（tribunal judiciaire），随后是上诉法院（cour d'appel），支持了拆除请求。他们认为L先生不能主张拥有默示建筑许可，因为确认请求可能未按规定程序处理。L先生随后向最高法院（Cour de cassation）提起上诉，辩称司法法官（juges judiciaires）无权裁决默示建筑许可是否存在的问题，他认为这个问题属于行政法院（juridiction administrative）的管辖范围。
换句话说，纠纷的核心是管辖权问题：当市政当局要求拆除时，是司法法官（juge judiciaire）还是行政法官（juge administratif）应该决定默示建筑许可是否存在？
法院的推理——详细剖析
法国最高法院（Cour de cassation）在两个不同的法律问题之间做出了细微但根本性的区分。
一方面，它重申“只有司法法院（juridiction judiciaire）有权裁决市政当局根据《城市规划法典》第L. 480-14条提出的、要求拆除在私有财产上违规建造的建筑物的诉讼”。简而言之，当市政当局直接在民事法院起诉业主，要求拆除其认为非法的建筑时，确实是司法法官（juge judiciaire）（司法法院（tribunal judiciaire）、上诉法院（cour d'appel））拥有管辖权。这种管辖权是传统的，因为拆除诉讼涉及对私有财产的妨害。
另一方面，这是该裁决的主要贡献，最高法院（la haute juridiction）补充道：“行政法院（juridiction administrative）有权裁决是否存在因行政机关在建筑许可申请确认的审查期限届满后保持沉默而产生的默示建筑许可”。
为什么这样分配管辖权？因为判断默示建筑许可是否因行政机关的沉默而产生，属于行政行为诉讼（contentieux de l'acte administratif）的范畴。这是一个先决问题（必须在裁决纠纷实质之前解决的问题），涉及对行政状况合法性的评估。只有行政法官（juge administratif）有权审查行政机关的行为和沉默。
因此，法国最高法院（Cour de cassation）撤销了上诉法院（cour d'appel）的判决。实际上，上诉法院为了驳回L先生的请求，自行审查了默示建筑许可是否存在并得出结论认为不存在。然而，这样做，它侵犯了行政法官（juge administratif）的管辖权。它“违反了《城市规划法典》第L. 600-2条”，因为没有遵守管辖权的划分。
鲜为人知的是，这一裁决确认并明确了稳定的判例。它并非判例的逆转，而是对行政与司法权力分离原则的严格适用。市政当局的论点（建筑的非法性）和业主的论点（默示授权的存在）必须根据所提问题的性质，由两个不同的法官审查。
这对您意味着什么——具体而言
这一澄清具有非常实际的影哋，根据您的身份不同而有所差异。
如果您是业主或开发商（例如在卡布勒通（Capbreton）可能有一个度假屋项目），这一裁决保护了您。如果市政当局在司法法院（tribunal judiciaire）起诉您要求拆除，而您援引了默示建筑许可，司法法官（juge judiciaire）将不能自行决定该许可不存在。他必须中止判决（suspendre son jugement），并将此先决问题提交给行政法院（tribunal administratif）。这为您提供了额外机会来维护您的权利。在我的实践中，我遇到过一些案例，朗德省（Landais）的业主在基于推定接受的沉默开始施工后，遇到了迟来的许可拒绝。这一裁决为他们提供了更安全的救济途径。
如果您是市政当局，诉讼策略会受到影响。直接在司法法官（juge judiciaire）面前起诉要求拆除仍然是可能的，但如果业主提出默示许可的异议，程序将因向行政法院（tribunal administratif）提交先决问题（renvoi préjudiciel）而放缓。诉讼可能会因此延长数年。对地方当局而言，诉讼程序和专家费用的成本很容易超过10,000至15,000欧元。
如果您是考虑购买近期建造或扩建房屋的买家，请务必极其谨慎。不仅要核查明确的建筑许可，还要核查任何正在进行的诉讼。因默示许可的先决问题而中止的拆除诉讼是一把达摩克利斯之剑。在买卖合同中加入条款，规定卖方保证不存在此类纠纷，否则可能导致合同解除和损害赔偿。
如果您是新建或翻新但无明确许可的住房的租户，请向业主询问。如果下令拆除，您的租约可能会提前终止，使您无家可归。如何应对？在签署租约前，要求提供建筑许可文件。
避免此类纠纷的四点建议
- 切勿推定行政机关的沉默。即使法定期限（通常确认请求为两个月）已过，在开始第一铲施工前，请咨询专业律师。默示许可可能在许多程序点上受到质疑。
- 对于任何许可申请，优先选择电子途径（在线服务）并要求注明日期的回执。这构成了提交日期和沉默期限起算点的无可辩驳的证据。
- 如果遭到拒绝，在提出确认请求（《城市规划法典》第L. 600-2条）之前，仔细分析理由。依据不足的确认请求不会产生有效效果，并使您不必要地暴露在诉讼风险中。
- 如果您因拆除被起诉，并且您认为自己拥有默示许可，请立即提出管辖权异议。在司法法官（juge judiciaire）面前主张该许可是否存在的问题属于行政法官（juge administratif）的管辖范围。这是一个重要的程序手段，可以争取时间并将辩论引向正确的法官。
深入探讨：相关判例与演变
这一裁决符合一贯的判例路线。早在2014年7月9日的裁决（n° 13-20.900）中，法国最高法院（Cour de cassation）就认为，受理拆除诉讼的司法法官（juge judiciaire）不能审查行政机关明确颁发的建筑许可的合法性，因为这个问题属于行政法官（juge administratif）的管辖范围。2021年的裁决将这一原则扩展到默示建筑许可，这是一种默示行政行为（acte administratif implicite）。
因此，法院的趋势是加强司法机构的专业化。司法法官（juge judiciaire）仍然是私有财产及其相关权利（拆除、邻里妨害）的守护者。行政法官（juge administratif）仍然是唯一有权解释和审查行政机关在城市规划方面的行为（明确或默示）的机构。
展望未来，这意味着在混合了私法和公法问题的混合诉讼中，程序将必然更加复杂。诉讼当事人通常需要同时进行两个平行的程序，随之而来的是相应的成本和延迟。这凸显了尽早寻求专业法律咨询以选择最佳策略的重要性。
常见问题
问：默示建筑许可和书面许可一样有效吗？
答：是的，从法律上讲，默示许可与通过行政决定（arrêté）颁发的许可具有同等效力。它授权施工。但在证据方面更为脆弱：发生纠纷时，需要由业主证明行政机关在法定期限内保持了沉默。
问：如果行政法官（juge administratif）说没有默示许可，但司法法官（juge judiciaire）认为建筑不值得拆除，会发生什么？
答：在这种框架下这是不可能的。如果行政法官（juge administratif）说没有许可（即没有授权），那么该建筑从定义上讲就是违规的。一旦这个问题得到解决，司法法官（juge judiciaire）很可能会下令拆除，除非有特殊情况（例如诉讼时效已过）。
问：这一裁决也适用于事先工程申报（déclaration préalable de travaux）吗？
答：原则类似。行政机关对事先申报的沉默可能意味着默示同意。在发生诉讼时，该默示同意是否存在的问题同样属于行政法官（juge administratif）的管辖范围。
问：向行政法院（tribunal administratif）提交先决问题（renvoi préjudiciel）的程序需要多长时间？
答：至少需要额外2到3年。行政法院（例如朗德省（Landes）的案件在波尔多（Bordeaux）行政法院）的程序通常需要18到24个月，再加上司法法官（juge judiciaire）面前程序恢复的时间。
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