Decisione di riferimento: cc • N° 76-12.268 • 1977-06-21 • Consulta la decisione →
Siete proprietari di un locale commerciale a Sotteville-lès-Rouen, affittato da anni a un catering. Il comune, proprietario dei muri, vi propone un rinnovo del contratto di locazione. Ma il nuovo contratto contiene clausole sorprendenti: obbligo di apertura domenicale, divieto di vendere determinati prodotti, controllo degli orari da parte del comune. Firmate, poi sorge una controversia sul canone. Dove porterete la vostra causa? Tribunale ordinario o tribunale amministrativo? La risposta non è scontata, ma una decisione della Corte di cassazione del 1977 chiarisce la questione.
Questa questione l'ho incontrata nella mia pratica: un panettiere di Elbeuf si è visto imporre dal comune un capitolato molto dettagliato nel suo contratto di locazione, con clausole che si trovano solitamente nei contratti amministrativi. Quando ha chiesto un'indennità di avviamento, si è posta la questione della competenza. La risposta della Corte di cassazione è chiara: finché il contratto rimane una locazione commerciale, anche con clausole esorbitanti, il giudice competente è quello ordinario.
Esaminiamo questa decisione storica e cosa cambia per voi, proprietari o conduttori di locali commerciali appartenenti a un ente pubblico.
I fatti: una storia che capita ogni giorno
Immaginate: il Comune di Parigi è proprietario di un istituto medico-pedagogico per bambini con disabilità mentali. Nel 1968 concede una nuova locazione al conduttore gestore, dietro pagamento di un canone e con clausole molto specifiche: obbligo di rispettare un regolamento interno, divieto di sublocazione senza autorizzazione, controllo della gestione da parte del comune. Insomma, clausole dette «esorbitanti dal diritto comune» (cioè clausole che non si trovano in una locazione commerciale classica, ma piuttosto in un contratto amministrativo).
Il conduttore accetta. Ma in seguito sorge una controversia: il conduttore chiede un'indennità di avviamento (indennità dovuta dal locatore quando rifiuta di rinnovare la locazione commerciale). La questione è: chi deve decidere? Il tribunale di grande istanza (oggi tribunale ordinario) o il tribunale amministrativo?
La corte d'appello aveva detto: «è il giudice amministrativo, perché ci sono clausole esorbitanti». Ma la Corte di cassazione cassa (annulla) questa decisione. Ritiene che la convenzione, anche con queste clausole speciali, rimanga una locazione commerciale. Il carattere commerciale della locazione non è mai stato contestato. Il contratto si riferisce alla locazione iniziale, e le clausole esorbitanti non modificano la base giuridica dell'occupazione: si tratta sempre di un contratto di locazione, non di un contratto di diritto pubblico.
Il ragionamento della giurisdizione — analizzato
La Corte di cassazione utilizza un ragionamento semplice, ma fondamentale. Dice: «l'ultima convenzione, che si riferisce alla locazione tra le parti, non modifica la base giuridica dell'occupazione dei locali, fondata su una locazione il cui carattere commerciale originario non è contestato».
In parole povere, per sapere se un contratto è una locazione commerciale, si guarda alla sua origine e alla sua natura, non alle clausole particolari che vi sono aggiunte. Anche se l'ente pubblico inserisce clausole esorbitanti (ad esempio, un potere di controllo o di risoluzione unilaterale), finché il contratto è una locazione (affitto di un locale per esercitarvi un'attività commerciale), rimane commerciale.
Quello che pochi sanno è che la distinzione tra contratto di diritto privato e contratto amministrativo si basa su diversi criteri: la presenza di una persona pubblica, l'oggetto del contratto e le clausole esorbitanti. Qui, la persona pubblica è presente (il Comune di Parigi), e ci sono clausole esorbitanti. Ma la Corte di cassazione mette in evidenza un altro criterio: la qualificazione data dalle parti (locazione commerciale) e il fatto che il contratto non affida al conduttore una missione di servizio pubblico. Il conduttore esercita la sua attività per proprio conto, anche sotto il controllo del comune.
In altre parole, la presenza di clausole esorbitanti non è sufficiente per far ricadere una locazione commerciale nel diritto amministrativo. Occorre che il contratto, nel suo insieme, affidi una missione di servizio pubblico o utilizzi prerogative di potestà pubblica. Non era questo il caso.
Questa decisione conferma una giurisprudenza anteriore: le locazioni commerciali concluse da enti pubblici restano contratti di diritto privato, salvo eccezioni molto limitate (ad esempio, se il locale è destinato a un servizio pubblico e il conduttore è un concessionario).
Cosa cambia per voi — concretamente
Se siete proprietari di un locale commerciale che affittate a un ente pubblico (o viceversa, se siete conduttori di un comune), questa decisione è una sicurezza. Sapete che la vostra controversia sarà di competenza del giudice ordinario, più familiare con il diritto delle locazioni commerciali, e non del giudice amministrativo, la cui procedura è diversa e spesso più lunga.
Facciamo un esempio concreto: a Elbeuf, un commerciante affitta un locale dal comune per vendere abbigliamento. Il contratto di locazione contiene una clausola che obbliga il commerciante a partecipare alle animazioni della città. Un giorno, il comune rifiuta di rinnovare la locazione. Il commerciante chiede un'indennità di avviamento. Dove va? Grazie alla sentenza del 1977, sarà competente il tribunale ordinario di Évreux, non il tribunale amministrativo di Rouen.
Attenzione però: se il contratto è qualificato come «concessione di servizio pubblico» o se il conduttore deve svolgere una missione di servizio pubblico (ad esempio, gestire una mensa scolastica), allora il giudice amministrativo potrebbe essere competente.
