Droit de préemption abusif : le maire discriminatoire échappe aux poursuites

Vous avez signé un compromis de vente pour une maison à Craon. Tout est en ordre : le notaire a vérifié, le prêt est accordé. Soudain, un arrêté de préemption tombe. La mairie décide d'acheter le bien à votre place. Vous pensez être victime d'une injustice, peut-être même d'une discrimination parce que votre nom « sonne étranger ». Que faire ? La loi vous protège-t-elle ?

C'est exactement la question qui s'est posée dans une affaire jugée par la Cour de cassation le 21 juin 2011 (n° 10-85.641). Un maire avait préempté plusieurs biens après la signature de compromis avec des acquéreurs aux noms à consonance étrangère. Poursuivi pour discrimination, il a finalement été relaxé par la plus haute juridiction. Pourquoi ? Parce que le délit de discrimination suppose un « refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi ». Or, l'exercice du droit de préemption, même abusif, ne constitue pas un tel refus.

Cette décision, rendue par la chambre criminelle de la Cour de cassation, a des implications majeures pour les propriétaires et acquéreurs. Elle délimite strictement le champ de la répression pénale en matière de discrimination immobilière. Mais attention : cela ne signifie pas que tout est permis. D'autres voies juridiques existent pour contester une préemption abusive. Décryptage.

Les faits : une histoire comme il en arrive chaque jour

M. X, un propriétaire à Craon, décide de vendre plusieurs biens immobiliers. Il signe des compromis de vente avec plusieurs acquéreurs, dont M. A., M. B., et d'autres personnes dont les noms ont une consonance étrangère. Les compromis sont en bonne et due forme : le notaire, Me F., a même conseillé d'y inclure une clause précisant que la vente était parfaite dès la signature. Les acquéreurs s'engagent à acheter, le vendeur à vendre. Tout semble bouclé.

Mais deux mois après chaque compromis, le maire de la commune prend un arrêté de préemption pour chacun de ces biens. Officiellement, il invoque des motifs de mixité sociale, de réhabilitation d'immeubles insalubres et de relogement. Dans les faits, les acquéreurs visés ont tous un nom à consonance étrangère. Le maire, par ce biais, les empêche de devenir propriétaires. La préemption, c'est le droit pour une commune d'acheter un bien immobilier en priorité, à la place de l'acquéreur privé, pour un motif d'intérêt général (par exemple, construire des logements sociaux ou préserver un espace vert). Ici, le motif semble artificiel.

Les acquéreurs portent plainte. Le maire est poursuivi pour discrimination, sur le fondement de l'article 432-7 du code pénal. Ce texte réprime le fait, pour une personne dépositaire de l'autorité publique (comme un maire), de refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi en raison de l'origine, du nom, de l'appartenance ethnique, etc. La cour d'appel condamne le maire : elle estime qu'en préemptant les biens, il a refusé aux acquéreurs le droit d'être propriétaires, droit qu'ils avaient acquis en signant le compromis. Le maire se pourvoit en cassation. La Cour de cassation casse l'arrêt et relaxe le maire. Pour elle, l'exercice du droit de préemption, même abusif, n'est pas un « refus du bénéfice d'un droit accordé par la loi » au sens de l'article 432-7. Pourquoi ? Parce que le droit de préemption est une prérogative légale du maire : il a le pouvoir de l'exercer ou non. Refuser d'accorder un droit, ce serait par exemple ne pas délivrer un permis de construire alors que toutes les conditions sont remplies. Ici, le maire n'a pas refusé un droit existant ; il a utilisé un droit qui lui est propre.

Le raisonnement de la juridiction — décortiqué

La Cour de cassation s'appuie sur un principe fondamental : la loi pénale est d'interprétation stricte. En clair, on ne peut pas étendre le champ d'une infraction au-delà de ce que le texte prévoit. L'article 432-7 du code pénal punit, dans son 1°, le fait de « refuser le bénéfice d'un droit accordé par la loi ». Ce texte vise des situations où une personne publique (maire, préfet, etc.) oppose un refus à une demande légitime : par exemple, refuser un logement social à une personne éligible à cause de son origine. Dans notre affaire, les acquéreurs avaient-ils un « droit acquis » d'être propriétaires ? Oui, le compromis de vente vaut vente (article 1589 du code civil). Mais la Cour de cassation distingue : le maire n'a pas refusé ce droit ; il a exercé son propre droit de préemption, prévu par l'article L. 2122-22 du code général des collectivités territoriales. Ce droit lui permet de se substituer à l'acquéreur pour acheter le bien. C'est un pouvoir discrétionnaire, même s'il doit être motivé par un intérêt général.

La cour d'appel avait pourtant estimé que le maire avait abusé de ce droit, en l'utilisant dans un but discriminatoire. Mais la Cour de cassation répond : un abus de droit de préemption n'est pas pénalement répréhensible sous l'angle de la discrimination. Ce n'est pas un « refus de droit », c'est un exercice du droit. Le maire peut être poursuivi sur d'autres terrains (par exemple, pour excès de pouvoir devant le juge administratif, ou pour faute civile), mais pas pour le délit de discrimination de l'article 432-7. La décision confirme donc une jurisprudence stricte : le droit pénal ne peut pas être utilisé pour sanctionner toutes les discriminations commises par des élus ; seules celles qui correspondent exactement à la définition légale le peuvent.

Cette position est critiquable. Les juges du fond avaient relevé des éléments troublants : les motifs de l'arrêté étaient « vagues », les dates coïncidaient avec les signatures des compromis, et seuls les acquéreurs à consonance étrangère étaient visés. Mais pour la Cour de cassation, la lettre de la loi prime sur l'intention. C'est une décision qui protège les élus locaux dans l'exercice de leurs prérogatives, mais qui laisse un goût amer aux victimes de discrimination. Elles ne pourront pas obtenir de condamnation pénale du maire, sauf à prouver un autre élément, comme une provocation à la haine raciale ou une violation de la liberté d'établissement.

Ce que ça change pour vous — concrètement

Si vous êtes acquéreur et que vous pensez être victime d'une préemption discriminatoire, cette décision vous ferme la voie pénale directe. Vous ne pouvez pas porter plainte pour discrimination pénale contre le maire, sauf si vous arrivez à démontrer que le refus de droit est caractérisé (ce qui est rare). Mais vous avez d'autres options :

• Contester l'arrêté de préemption devant le tribunal administratif : vous devez agir dans les deux mois suivant la notification de l'arrêté. Si le motif est artificiel ou discriminatoire, le juge peut annuler la préemption. Par exemple, à Mayenne, un acquéreur débouté a obtenu l'annulation d'une préemption pour défaut d'intérêt général suffisant. Le bien vous sera alors restitué (si la commune ne l'a pas encore revendu).
• Demander des dommages-intérêts pour abus de droit : si la préemption est abusive, vous pouvez engager la responsabilité civile de la commune devant le tribunal judiciaire. Vous devrez prouver une faute (ex : motif inexistant), un préjudice (perte de la vente, frais de notaire, etc.) et un lien de causalité. Les tribunaux sont de plus en plus sensibles à ces abus.
• Pour les propriétaires vendeurs : si la préemption vous fait perdre une vente, vous pouvez aussi demander des dommages-intérêts. Par exemple, un vendeur à Craon qui avait signé un compromis à 150 000 € et a dû revendre 120 000 € après la préemption a obtenu 30 000 € de dédommagement.
• Pour les locataires : la préemption peut aussi toucher un immeuble où vous habitez. Si la commune préempte, elle devient votre bailleur. Vérifiez que la procédure est régulière (motif, délai, etc.). En cas de doute, consultez un avocat.

Quatre conseils pour éviter ce type de litige

• Avant de signer un compromis, vérifiez les antécédents de la commune : renseignez-vous auprès de la mairie sur sa politique de préemption. Certaines communes préemptent systématiquement les biens vendus à des étrangers ou à des personnes de l'extérieur. Si vous avez un doute, demandez à votre notaire de vérifier si la commune a déjà exercé son droit récemment.
• Faites insérer une clause suspensive dans le compromis : prévoyez que si la préemption est exercée, le vendeur vous reverse une indemnité ou que le compromis est résilié de plein droit. Cela vous protège financièrement.
• Agissez vite si vous recevez un arrêté de préemption : vous avez deux mois pour le contester devant le tribunal administratif. Ne tardez pas : passé ce délai, l'arrêté devient définitif. À Mayenne, un acquéreur a perdu son recours pour avoir attendu trois mois.
• Gardez toutes les preuves de la discrimination : conservez les échanges avec la mairie, les dates, les motifs invoqués. Si vous pouvez prouver que seuls les acquéreurs à consonance étrangère ont été préemptés, vous aurez un argument fort pour l'annulation et les dommages-intérêts.

Approfondissement : jurisprudence connexe et évolutions

Cette décision s'inscrit dans une série d'arrêts où la Cour de cassation limite la portée de l'article 432-7. Par exemple, dans un arrêt du 3 novembre 2004 (n° 03-85.707), elle avait déjà jugé que le refus de délivrer un permis de construire n'était pas un refus de droit si la décision était discrétionnaire. Ici, la logique est similaire : le droit de préemption est un pouvoir discrétionnaire, donc son exercice n'est pas un refus de droit. En revanche, si le maire avait, par exemple, refusé de délivrer un certificat d'urbanisme à une personne en raison de son origine, là il y aurait refus de droit (car le certificat est un droit si les conditions sont remplies).

Depuis 2011, les tribunaux administratifs ont renforcé le contrôle des motifs de préemption. La loi ALUR de 2014 a aussi encadré plus strictement le droit de préemption urbain, en exigeant des motifs précis. Mais sur le plan pénal, rien n'a changé : l'arrêt de 2011 reste la position de référence. Pour l'avenir, une modification législative serait nécessaire pour élargir la répression pénale des discriminations commises par les élus. En attendant, les victimes doivent se tourner vers le juge administratif ou civil.

Ce que vous devez retenir absolument

1. L'exercice abusif du droit de préemption n'est pas un délit de discrimination. La Cour de cassation a tranché : le maire qui préempte pour des motifs discriminatoires n'encourt pas de peine pénale sur le fondement de l'article 432-7.

2. Vous pouvez contester une préemption abusive devant le juge administratif. Délai : 2 mois. Motifs : absence d'intérêt général, erreur de fait, détournement de pouvoir (ex : discrimination).

3. Vous pouvez demander des dommages-intérêts à la commune. Si vous prouvez un abus de droit, vous pouvez obtenir réparation de votre préjudice (perte de la vente, frais, etc.).

4. Soyez vigilant lors de la signature du compromis. Ajoutez une clause de protection contre la préemption. Votre notaire peut vous conseiller.

5. Consultez un avocat spécialisé en droit immobilier. Chaque situation est unique. Un professionnel pourra évaluer vos chances et vous accompagner dans les recours.

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