参考判决： cc • N° 22-13.855 • 2023-06-08 • 查看判决 →
想象一下：您在尼斯的一个安静街区拥有一块土地，根据地方城市规划（PLU）被列为可建筑用地。您十年前购买了它，打算建造梦想中的房子或转售给开发商。但市政府为了一个公共利益项目启动了征用程序。征用法官随后必须确定补偿金。这时，意外发生了：他认为您的土地不是“建筑用地”，因为根据一项洪水风险预防计划（PPRI）项目，它位于洪泛区……而该计划从未被批准或附入PLU。结果：补偿金下降了80%。不公平？这正是法国最高法院（Cour de cassation）于2023年6月8日裁决的情况。
这项判决对所有土地所有者至关重要，尤其是在像蔚蓝海岸这样受自然风险影响的地区。它提醒了一个简单的原则：要确定一块土地是否可建筑，不能依据未完成的法规项目。只有征用参考日期生效的城市规划文件才具有法律效力。简而言之，即使国家已将PPRI项目“告知”市政府，只要它未被批准并附入PLU，就不具有任何法律价值。
但这对您（作为所有者或购买者）具体意味着什么？如果您遇到类似情况，该如何应对？让我们深入分析此案。
事实：每天都会发生的故事
X先生是滨海卡涅（Cagnes-sur-Mer）一块土地的所有者，该地位于滨海阿尔卑斯省（Alpes-Maritimes），是一个以海景和靠近尼斯而闻名的区域。根据生效的PLU，他的土地被列为可建筑区。市政府启动了征用程序，以修建一条绕行道路，征用法官被要求确定补偿金额。对X先生来说，赌注巨大：如果他的土地被认定为“建筑用地”，补偿金将基于其可建筑价值计算，即数十万欧元。否则，他只能获得农业或自然用地的补偿，金额要低得多。
然而，一审法官（格拉斯司法法院）认定该地块位于PPRI的“绿色区域”，即低洪水风险区。但该PPRI仅处于项目阶段：国家部门已将其“告知”市政府，但从未通过省长令批准，也未附入PLU。尽管如此，法官认为该土地不可建筑，因为PPRI项目使其不可建筑。X先生随后提出上诉。
艾克斯普罗旺斯上诉法院维持了原判。它认为，PPRI项目被告知市政府这一事实本身就足以使土地不可建筑。绝望的X先生向最高法院提起上诉。他辩称，法官不能依据未批准的文件来评估可建筑性。最高法院支持了他的主张，撤销了上诉法院的判决，并将案件发回另一法院重审。这真是一个转折点。
法院的推理——解析
最高法院回顾了法律框架：在征用中，要被称为“建筑用地”，土地在参考日期（通常是征用令日期）必须根据PLU或替代城市规划文件位于可建筑区（《征用法典》第L.322-1条）。只有在例外情况下，法官才能排除这一认定，例如土地因已证实的自然风险而确实不可建筑。
但注意：这种不可建筑性必须源于参考日期生效的法律或法规规定。而PPRI项目在未批准且对第三方具有约束力之前，不具有任何法律价值。仅仅市政府“知道”该项目并不足以使其适用。最高法院引用了《环境法典》第L.562-1条（关于可预见的自然灾害风险预防计划）：PPRI只有在省长批准并附入PLU后才具有强制力。
简而言之，下级法院不能预见一个未完成的文件的生效。换句话说，征用法官必须站在参考日期，适用当时生效的法律。如果PLU将土地列为可建筑区，法官不能基于未批准的PPRI项目将其降级。这是对先前判例的确认，但具有强大的影响力：最高法院提醒法官不能代替省长或市议会决定城市规划文件的可对抗性。
很少有人知道，这个问题在风险区域尤为敏感，因为市政府倾向于利用PPRI项目来冻结城市化，有时甚至不遵守程序。这项判决纠正了这一点。
对您的具体影响
对土地所有者：如果您的土地在PLU中被列为可建筑，但受到未批准的PPRI项目威胁，您可以在征用中主张可建筑性。补偿金将基于建筑用地的价值计算。以滨海卡涅为例：一块1000平方米的可建筑用地价值约30万欧元（300欧元/平方米）。如果没有建筑用地认定，则降至6万欧元（60欧元/平方米，自然用地）。差异巨大。
对购买者：在购买土地前，请检查生效的PLU和PPRI的进展状态。未批准的PPRI项目没有约束力，但可能影响市场价值。请谨慎：在知情的情况下购买，但要知道，只要PPRI未批准，您不能因为该项目而被拒绝颁发建筑许可证。
对房地产专业人士（开发商、公证人、经纪人）：这项判决保障了交易安全。您不能以未完成的PPRI项目为由贬低房产价值。如果您受托进行估价，请仅依据具有可对抗性的城市规划文件。
如果您处于这种情况，必须迅速行动。在征用中，对基于未批准文件的不可建筑认定提出异议。提出上诉的期限为判决通知后两个月。不要等待。
避免此类纠纷的四项建议
- 在市政府或在线查询PLU：在购买或项目前，检查您地块在生效城市规划文件中的分类。不要相信谣言或未完成的项目。
- 要求出具可建筑证明：向市政府申请操作性城市规划证书（CU），该证书表明土地是否可以建筑。该证书在18个月内有效。
- 跟踪PPRI的进展：如果您的市镇位于洪泛区，请了解PPRI的进展状态。未批准的项目不可对抗，但一旦批准，可能会使您的土地降级。请提前准备。
- 咨询专业律师：在征用或可建筑性纠纷中，律师可以对基于未生效文件的论点提出异议。在我的实践中，我遇到过市政府试图用PPRI项目施压以减少补偿金的案件。这项判决是一个强有力的武器。
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深入探讨：相关判例和演变
这项判决属于保护所有者权利的系列判例。最高法院此前在2018年7月12日的判决（n°17-22.456）中已裁定，征用法官不能依据已批准但未附入PLU的灾害预防计划拒绝建筑用地认定。本案更进一步：即使未批准的项目也不能被考虑。这确认了国家和市政府在使PPRI具有可对抗性之前必须遵守制定程序。
相反，此前的判例（Civ. 3e, 2017年3月9日, n°16-11.975）允许法官在缺乏PPRI的情况下，考虑已证实的自然风险（如历史洪水）来排除可建筑性。但该案涉及的是已证实的风险，而不仅仅是项目。因此界限明确：风险必须是确定的并有文件证明，而不仅仅是法规项目中的潜在风险。
未来，这项判决应促使省长迅速批准PPRI，否则所有者可能会对有风险的土地要求高额补偿金。这是在保护财产和预防风险之间的微妙平衡。
您必须记住的要点
常见问题：
- 我可以在PLU列为可建筑但位于PPRI项目覆盖区的土地上建造吗？ 可以，只要PPRI未批准并附入PLU，该项目就没有强制力。您可以申请建筑许可证，但如果市政府认为风险已证实（例如历史洪水），可能会拒绝。
- 如果征用法官依据未批准的PPRI项目减少我的补偿金，我该怎么办？ 立即上诉，援引违反《征用法典》第L.322-1条，并依据2023年6月8日的判决。您有两个月的时间提出上诉。
- 对征用决定提出异议的期限是多少？ 对确定补偿金的判决可在通知后两个月内上诉。对上诉判决可在两个月内提出最高上诉。
- 这项判决是否适用于洪水以外的其他风险？ 是的，原则是通用的：任何未批准的预防计划（PPRI、PPRIF、PPRMT等）项目都不能用于将建筑用地降级。
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