Expropriation : l'indemnité est fixée sur l'usage effectif du terrain, pas sur sa potentialité

Posséder un terrain, c’est détenir un patrimoine, souvent transmis de génération en génération. Mais lorsque l’administration décide de s’en emparer pour réaliser un projet d’intérêt public, le propriétaire se retrouve face à une question lancinante : quelle sera la juste indemnité ? Sera-t-elle calculée sur ce que vaut réellement ce terrain aujourd’hui, ou pourra-t-on espérer qu’elle reflète ce qu’il pourrait valoir demain, si on le transformait ?

À Montpellier, la SCI Al Regal a vécu cette douloureuse expérience. Propriétaire d’une parcelle convoitée, elle a vu l’indemnité d’expropriation fixée uniquement sur son usage agricole. Mais pour elle, ce terrain recelait un potentiel bien plus élevé : il aurait pu accueillir un programme immobilier. L’affaire est montée jusqu’à la Cour de cassation. Le 20 avril 2022, les hauts magistrats ont rendu un arrêt qui rappelle un principe fondamental, trop souvent méconnu des propriétaires : l’indemnité se détermine en fonction de l’usage effectif du bien, pas de ses hypothétiques potentialités.

Cet article décortique cette décision, qui intéresse tous les propriétaires — du petit terrain familial de banlieue au vaste domaine agricole — et donne des clés pour anticiper une expropriation et défendre au mieux ses droits.

Les faits : une histoire comme il en arrive chaque jour

La société civile immobilière (SCI) Al Regal détenait un terrain sur le territoire de la commune de Montpellier. Ce terrain, probablement classé en zone agricole ou naturelle, faisait l’objet d’une procédure d’expropriation au profit d’un projet d’aménagement public (peut-être une zone d’activité, une infrastructure de transport ou un équipement collectif).

En première instance, le juge de l’expropriation a fixé l’indemnité due à la SCI en se basant exclusivement sur l’usage agricole de la parcelle. Mécontente, la SCI a interjeté appel devant la cour d’appel de Montpellier. Elle soutenait que le terrain disposait d’une constructibilité potentielle, ou en tout cas d’une situation privilégiée qui lui aurait permis d’obtenir un classement en zone constructible, et qu’il fallait donc intégrer une plus-value (hausse de la valeur) dans l’indemnisation.

La cour d’appel n’a pas été convaincue. Dans son arrêt du 27 novembre 2020, elle a confirmé l’évaluation fondée sur le seul usage effectif, écartant toute plus-value spéculative. La SCI a alors formé un pourvoi en cassation, espérant une révision de cette appréciation. L’enjeu était de taille : la différence entre une valeur agricole et une valeur constructible peut être considérable, parfois de 1 à 10, voire davantage dans les zones tendues comme l’Hérault ou l’Île-de-France.

Le raisonnement de la juridiction — décortiqué

La Cour de cassation était saisie d’une question de droit précise : dans le cadre d’une expropriation, l’indemnité doit-elle tenir compte des potentialités de développement futur du terrain, ou seulement de son usage réel au jour de la décision ?

Pour répondre, les magistrats se sont appuyés sur les articles L. 321-1 et L. 322-1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique. Le premier pose le principe que les biens sont estimés à la date de la décision de première instance, en fonction de leur « usage effectif » à la date de référence (généralement un an avant l’ouverture de l’enquête publique). Le second précise que le juge doit tenir compte de la « situation » du bien, ce qui inclut des éléments comme son environnement, sa desserte, mais pas nécessairement son avenir hypothétique.

La Cour rappelle une jurisprudence constante : un terrain ne peut être évalué que d’après sa consistance et sa situation juridique au jour de la référence. Autrement dit, si le plan local d’urbanisme (PLU) le classe en zone inconstructible à cette date, il est présumé inconstructible. Une éventuelle plus-value liée à un changement futur de classement ne peut être retenue que si elle est « certaine », c’est-à-dire si le propriétaire apporte la preuve qu’une modification est imminente ou déjà engagée (par exemple, un projet de révision du PLU en cours, une autorisation administrative déjà délivrée).

En l’espèce, la SCI Al Regal n’avait produit aucun élément démontrant une telle certitude. La cour d’appel a souverainement constaté que le terrain était et restait agricole, sans perspective concrète de construction. Dès lors, l’indemnité devait correspondre à cette réalité, et non à des espoirs de spéculation. La Cour de cassation rejette donc le pourvoi, confirmant la rigueur de l’analyse.

Ce n’est pas un revirement, mais une confirmation d’une ligne jurisprudentielle stable. Déjà en 2019 (Cass. 3e civ., 6 juin 2019, n° 18-14.521), la haute juridiction avait censuré une cour d’appel qui avait accordé une indemnité de plus-value à un propriétaire incapable de prouver que son terrain allait devenir constructible.

Ce que ça change pour vous — concrètement

Cette décision a des implications directes pour tout propriétaire exposé à un risque d’expropriation. D’abord, elle rappelle une vérité simple : l’administration n’indemnise que ce qui existe, pas ce qui pourrait exister. Si votre terrain est un champ, vous serez payé sur la base du prix des champs, même si vous imaginez y faire pousser une résidence.

Prenons un exemple parisien. Vous détenez une parcelle de 1 000 m² en Seine-Saint-Denis, classée en zone agricole dans le PLU. La valeur de référence pour un tel terrain peut tourner autour de 5 € le mètre carré, soit 5 000 €. Mais si demain le PLU est modifié pour la rendre constructible, cette même parcelle pourrait valoir plus de 200 €/m², soit 200 000 €. La tentation est grande de réclamer cette somme en cas d’expropriation, même si le PLU n’a pas encore bougé. La Cour de cassation vous arrêtera net : sans preuve tangible que le changement est en cours, l’indemnité restera à 5 000 €.

Pour un propriétaire bailleur qui loue un terrain nu, cette décision signifie qu’il doit surveiller activement l’évolution des documents d’urbanisme et se constituer des preuves bien avant la procédure d’expropriation. Pour un acquéreur intéressé par un bien sous le coup d’une expropriation future, elle indique qu’il ne peut espérer une indemnité majorée que s’il a déjà obtenu un permis de construire ou si le PLU le permet expressément.

Si vous êtes dans cette situation, vous devez impérativement rassembler tous les documents qui peuvent attester de la constructibilité : un certificat d’urbanisme positif, un projet de PLU débattu en conseil municipal, une étude de sol favorable. Et surtout, faire constater par un expert foncier la valeur potentielle dès que le projet d’aménagement est annoncé. Le temps joue contre vous : plus tôt vous agirez, plus vous aurez de chances que le juge de l’expropriation retienne une assiette d’indemnisation proche de la réalité économique.

Quatre conseils pour éviter ce type de litige

• Anticipez la menace d’expropriation. Dès que vous entendez parler d’un projet d’aménagement sur votre commune, renseignez-vous sur le périmètre concerné. Ne restez pas passif : commandez un certificat d’urbanisme, vérifiez le PLU, identifiez les évolutions envisagées. Plus vous serez informé tôt, mieux vous pourrez défendre vos intérêts.
• Constituez un dossier de preuves solide. L’arrêt commenté le montre : la SCI a échoué faute d’avoir démontré la certitude d’une plus-value. Gardez tout : courriers de la mairie, comptes rendus de réunions publiques, articles de presse, décisions de modification du PLU. Si une parcelle voisine a été classée constructible, cela peut constituer un indice.
• Faites appel à un expert foncier indépendant. Dès l’ouverture de la procédure (ou même avant, par précaution), mandatez un professionnel pour évaluer la valeur de votre bien selon plusieurs hypothèses. Son rapport sera un argument de poids devant le juge de l’expropriation, qui est souvent un magistrat expert des affaires immobilières.
• Ne refusez pas systématiquement l’offre de l’expropriant. L’administration propose toujours une indemnité. Si elle vous paraît sous-évaluée, ne la rejetez pas brusquement : cela pourrait vous conduire à une procédure longue et coûteuse. Prenez le temps d’analyser l’offre avec un avocat expert. Parfois, une négociation amiable permet d’obtenir un complément sans aller au contentieux.

Approfondissement : jurisprudence connexe et évolutions

La position de la Cour de cassation n’est pas isolée. Dans un arrêt du 15 janvier 2020 (n° 18-24.567), elle a également écarté une demande d’indemnité fondée sur une « simple espérance » de constructibilité. La logique est constante : pour qu’une plus-value soit retenue, il faut que le terrain soit déjà en situation de constructibilité juridique (zonage autorisant la construction) ou, à tout le moins, qu’un projet de modification soit très avancé.

En revanche, la jurisprudence admet parfois une plus-value pour « situation privilégiée » même en l’absence de constructibilité formelle, si le terrain est situé dans un secteur en pleine mutation urbaine, avec une pression foncière attestée. Mais cela reste exceptionnel et exige une démonstration très étayée. La tendance générale est au renforcement des exigences de preuve, ce qui protège les finances publiques mais peut fragiliser les propriétaires non avertis.

Pour l’avenir, on peut s’attendre à ce que les juges continuent à faire la chasse aux demandes purement spéculatives. Avec la pression sur les budgets publics, les indemnités d’expropriation sont scrutées. Les propriétaires doivent donc professionnaliser leur défense, ce qui passe souvent par le recours à des cabinets experts.

Ce qu’il faut retenir

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