Gemeinde und Zivilklage: Der Bürgermeister muss ermächtigt sein

In Paris, wie auch in vielen anderen Gemeinden, sind Immobilienstreitigkeiten zwischen Privatpersonen und lokalen Gebietskörperschaften keine Seltenheit. Eine verweigerte Baugenehmigung, ein enteignetes Grundstück, ein annullierter Verkauf … Die Gemeinde wird dann zum Gegner vor dem Richter. Aber wer kann die Gemeinde legitim vertreten? Kann der Bürgermeister allein entscheiden, ein Gerichtsverfahren anzustrengen?

Diese Frage könnte sich ein Eigentümer, der mit einem von seiner Gemeinde angestrengten Verfahren konfrontiert ist, zu Recht stellen. Schließlich: Wenn die Person, die vorgibt, im Namen der Körperschaft zu handeln, nicht dazu befugt ist, ist die Klage dann gültig? Der Kassationshof hat diese Frage in einem Urteil vom 16. Dezember 1975 entschieden, das, obwohl technisch, für jeden, der in einem Immobilienstreit mit einer Gemeinde steht, nach wie vor von brennender Aktualität ist.

Mit diesem Urteil erinnert der oberste Gerichtshof an eine einfache Regel: Die Zivilklage einer Gemeinde ist nur zulässig, wenn der Bürgermeister ordnungsgemäß vom Gemeinderat ermächtigt wurde. Und er präzisiert einen zu oft ignorierten verfahrensrechtlichen Aspekt: Sobald dieser Beschluss gefasst wurde, kann seine etwaige Unregelmäßigkeit vor dem Strafrichter nicht mehr geltend gemacht werden, wenn kein Anfechtungsklage vor dem Verwaltungsgericht erhoben wurde. Eine Entscheidung, die die Gemeinden schützt, aber den Justizunterworfenen eine besondere Wachsamkeit auferlegt.

Der Sachverhalt: Eine Geschichte, wie sie sich täglich ereignet

Im Zentrum des Falles finden wir die Gemeinde Bollène (Vaucluse). Ihr Bürgermeister, der auch den Verwaltungsrat der Société d'économie mixte immobilière de Bollène (SEMIB) leitete, war in ein umfangreiches Strafverfahren verwickelt. Die Akte offenbart undurchsichtige Konstruktionen: Grundstücke, die von der SEMIB zu einem Spottpreis von 0,20 Franc pro Quadratmeter erworben wurden, vorteilhafte Rückübertragungsklauseln, und dann Kaufversprechen zu einem weitaus höheren Preis von 10 Franc pro Quadratmeter. Kurz gesagt, die Führungskräfte der gemischtwirtschaftlichen Gesellschaft werden verdächtigt, ihre Position ausgenutzt zu haben, um sich unrechtmäßige Vorteile (persönliche Vorteile aus einem Interessenkonflikt) auf Kosten öffentlicher Gelder zu verschaffen.

Angesichts dieser Handlungen beschließt der Bürgermeister, die Interessen seiner Gemeinde zu verteidigen. Er tritt als Zivilpartei (d.h. er fordert Schadensersatz für den von der Körperschaft erlittenen Schaden) vor dem Strafgericht auf. Aber um zu handeln, benötigt er eine formelle Genehmigung. Gemäß dem Gesetz fasst der Gemeinderat einen Beschluss (eine in einer Sitzung abgestimmte Entscheidung), der ihn zur Prozessführung ermächtigt. Bis hierhin nichts Ungewöhnliches.

Doch die Verteidigung erhebt eine Einrede der Unzulässigkeit. Sie behauptet, dieser Beschluss sei nicht gültig gefasst worden, wodurch dem Bürgermeister die Fähigkeit genommen werde, die Gemeinde zu vertreten. Das Argument ist strategisch: Wenn die Zivilklage (der Akt, mit dem man sich einem Strafverfahren anschließt, um Schadensersatz zu erhalten) für unzulässig erklärt wird, verliert die Gemeinde ihren Anspruch auf Entschädigung. Das Strafgericht wird daher mit dieser Vorfrage befasst. Das Berufungsgericht von Nîmes, das seinerseits befasst wird, bestätigt die Ordnungsmäßigkeit des Verfahrens. Der Fall gelangt dann bis zum Kassationshof.

Die Begründung des Gerichts — aufgeschlüsselt

Der Kassationshof musste eine präzise Frage beantworten: Kann der Strafrichter die Gültigkeit eines Beschlusses, der den Bürgermeister zur Klageerhebung ermächtigt, überprüfen, wenn dieser Beschluss nie vor dem Verwaltungsgericht angefochten wurde? Die Antwort ist negativ.

Um dies zu verstehen, muss man an das grundlegende Prinzip unserer Rechtsordnung erinnern: die Dualität der Gerichtsbarkeiten (die Trennung zwischen ordentlichen Gerichten und Verwaltungsgerichten). Seit der Revolution sind diese beiden Ordnungen unabhängig. Der ordentliche Richter entscheidet über Streitigkeiten zwischen Privatpersonen, während der Verwaltungsrichter das Handeln öffentlicher Personen kontrolliert. Ein Beschluss eines Gemeinderats ist jedoch ein Verwaltungsakt. Seine Rechtmäßigkeit — d.h. seine Übereinstimmung mit dem Recht — fällt daher ausschließlich in die Zuständigkeit des Verwaltungsrichters.

Im vorliegenden Fall stellen die hohen Richter fest, dass „der Beschluss des Gemeinderats […] keiner Anfechtungsklage vor der Verwaltungsgerichtsbarkeit unterzogen wurde“. Dieser Satz ist von entscheidender Bedeutung. Er bedeutet, dass ab dem Zeitpunkt, an dem der Verwaltungsakt nicht innerhalb der Fristen vor dem zuständigen Verwaltungsgericht angefochten wurde, er als rechtmäßig gilt. Der Strafrichter kann seine Gültigkeit nicht im Rahmen eines Rechtsstreits in Frage stellen. Er muss ihn als gegeben hinnehmen.

Das Gericht wendet hier eine ständige Regel an: Die Gewaltenteilung verbietet es dem ordentlichen Richter, die Rechtmäßigkeit eines individuellen Verwaltungsakts zu beurteilen, es sei denn, dieser ist offensichtlich nicht mit einer Befugnis der Verwaltung verbunden. Nichts dergleichen hier. Der Beschluss, der den Bürgermeister ermächtigt, ist ein Akt, der vollständig in die Zuständigkeit des Gemeinderats fällt (Artikel L. 2121-29 des Allgemeinen Gesetzes über die Gebietskörperschaften, bereits damals in Kraft). Der Bürgermeister war also gültig ermächtigt. Die Zivilklage war zulässig.

Diese Entscheidung bestätigt eine alte und ständige Rechtsprechung. Sie stellt keine Kehrtwende dar, sondern erinnert nachdrücklich an eine Lösung, die auch heute noch gilt. Sie verhindert, dass die Strategie einer Partei, ein Verfahren wegen eines rein formalen Mangels zu Fall zu bringen, Erfolg hat und die Entschädigung des Schadens unangemessen verzögert.

Was das für Sie bedeutet — konkret

Angenommen, Sie sind Eigentümer eines Gebäudes in Paris. Die Stadt Paris