Construction illégale : qui donne son avis sur la démolition ? Le maire ou l'Etat ? (Cass. crim. 2003)

Imaginez la scène : vous êtes propriétaire à Nanterre, dans les Hauts-de-Seine. Vous avez acheté un pavillon avec une extension récente, apparemment en règle. Mais lors d'un contrôle, l'administration vous annonce que cette extension n'a pas été construite conformément au permis de construire. Pire : elle empiète sur le domaine public. Le tribunal correctionnel est saisi. Mais qui doit donner son avis sur la démolition ? Le maire de Nanterre, qui a délivré le permis ? Ou le préfet, représentant de l'État ?

C'est la question à laquelle la Cour de cassation a répondu le 21 octobre 2003. Une question qui peut sembler technique, mais qui a des conséquences très concrètes pour tout propriétaire, locataire ou professionnel de l'immobilier confronté à une infraction urbanistique. Car si la procédure est mal respectée, la décision de démolition peut être annulée, et vous pouvez perdre des mois, voire des années.

Dans cet arrêt, la Cour de cassation a tranché : même lorsque le maire est compétent pour délivrer le permis de construire, le représentant de l'Administration (le préfet ou le fonctionnaire de la DDT) peut également être entendu ou invité à fournir ses observations écrites sur les mesures de démolition ou de remise en état. undefined, l'avis du maire n'est pas exclusif. Cela permet d'éviter les situations de blocage où le maire, pour des raisons politiques ou de convenance personnelle, refuserait de donner un avis défavorable à une démolition pourtant nécessaire. undefined cette décision renforce l'efficacité de la répression des infractions urbanistiques.

Les faits : une histoire comme il en arrive chaque jour

M. X, propriétaire à Nanterre, avait entrepris des travaux d'extension de sa maison sans respecter le permis de construire qui lui avait été accordé par la mairie. L'extension était plus grande que prévue, et une partie empiétait sur le trottoir, donc sur le domaine public communal. Le maire de Nanterre avait délivré le permis initial, mais face à l'infraction, le parquet a poursuivi M. X devant le tribunal correctionnel pour violation du Code de l'urbanisme (articles L. 421-2-1 et suivants, qui imposent d'obtenir un permis de construire pour les travaux importants, et L. 480-5, qui prévoit les mesures de démolition ou de remise en état).

Lors de l'audience, le tribunal a sollicité l'avis du maire de Nanterre sur la démolition de l'extension illégale. Mais le maire, probablement gêné d'avoir délivré un permis dont l'exécution était frauduleuse, n'a pas répondu. Le tribunal s'est alors tourné vers le préfet des Hauts-de-Seine, qui a donné un avis favorable à la démolition. Sur cette base, le tribunal a ordonné la démolition de l'extension. M. X a fait appel, arguant que l'avis du maire était indispensable et que l'avis du préfet ne pouvait pas le remplacer.

La cour d'appel de Poitiers (étrangement compétente pour le ressort de Nanterre ? Non, l'affaire avait été dépaysée pour cause de suspicion légitime) a confirmé la décision de première instance. M. X s'est alors pourvu en cassation. La Cour de cassation a rejeté son pourvoi, confirmant que l'avis du représentant de l'Administration était valable même en l'absence d'avis du maire.

Le raisonnement de la juridiction — décortiqué

La question de droit était la suivante : l'article L. 480-5 du Code de l'urbanisme dispose que « la juridiction correctionnelle, avant de statuer sur la démolition ou la remise en état des lieux, recueille les observations écrites ou l'audition du maire ou du fonctionnaire compétent ». Mais que signifie « ou » ? Est-ce un « ou » exclusif (seul le maire, si le permis relève de sa compétence) ou un « ou » inclusif (soit le maire, soit le fonctionnaire, indifféremment) ?

La Cour de cassation a opté pour une interprétation large. Elle a jugé que les dispositions de l'article L. 480-5 n'impliquent pas que, lorsque la délivrance du permis de construire relève de la compétence du maire, celui-ci soit seul habilité à fournir son avis. undefined, le « ou » est inclusif : la juridiction peut consulter indifféremment le maire ou le fonctionnaire compétent (généralement le directeur départemental des territoires, DDT). Cette interprétation est conforme à l'objectif de la loi, qui est de permettre une répression efficace des infractions urbanistiques. Si le maire est défaillant, l'administration d'État peut prendre le relais.

Attention toutefois : la Cour a aussi rappelé que l'avis doit être recueilli avant la décision, sous peine de nullité. Mais il peut être écrit ou oral, et il n'est pas nécessaire que ce soit le même interlocuteur que celui qui a délivré le permis. Cette solution est logique : le maire peut être juge et partie dans certains dossiers (par exemple, s'il a autorisé des travaux litigieux), et il est plus impartial de consulter un service de l'État. undefined, c'est que la jurisprudence antérieure était divisée. Certaines cours d'appel exigeaient l'avis du maire à titre exclusif. L'arrêt de 2003 a donc mis fin à cette incertitude.

undefined, j'ai rencontré des dossiers où des maires refusaient de donner un avis défavorable à des constructions illégales pour ne pas mécontenter des électeurs. Cette décision permet de contourner ce blocage. Elle confirme aussi que le juge correctionnel a un pouvoir large pour ordonner la démolition, dès lors que l'avis a été recueilli, peu importe son auteur.

Ce que ça change pour vous — concrètement

Pour un propriétaire bailleur à Levallois-Perret : si vous êtes poursuivi pour une extension non conforme, le tribunal peut ordonner la démolition même si le maire de Levallois ne donne pas son avis. Par exemple, un propriétaire a construit une véranda sans permis, le maire refuse de se prononcer (parce qu'il a fermé les yeux au début). Le tribunal peut consulter la DDT des Hauts-de-Seine, qui donnera un avis défavorable, et la démolition sera ordonnée. Résultat : 15 000 € de frais de démolition, plus une amende de 6 000 €.

Pour un acquéreur : avant d'acheter un bien à Nanterre, vérifiez si des travaux récents ont été faits sans permis. Si une procédure est en cours, l'avis sur la démolition peut venir de l'État, ce qui rend la procédure plus rapide. Si vous êtes de bonne foi, vous pouvez tenter de régulariser, mais le juge peut ordonner la démolition s'il estime que la régularisation est impossible (par exemple, en cas d'empiètement sur le domaine public).

Pour un locataire : vous pouvez signaler les travaux illégaux de votre bailleur à la mairie ou à la DDT. Mais attention : si le bailleur est condamné à démolir, vous devrez quitter les lieux. Le juge peut vous accorder un délai, mais ce n'est pas garanti.

Pour un copropriétaire : si un copropriétaire fait des travaux sans autorisation, le syndic peut saisir le tribunal. L'avis sur la démolition peut être donné par le maire ou la DDT, ce qui évite que le maire ne soit réticent à cause de pressions politiques.

undefined cette décision renforce la protection de l'urbanisme en évitant les blocages locaux. Si vous êtes dans cette situation, vous devez savoir que le tribunal a plusieurs cordes à son arc pour obtenir un avis.

Quatre conseils pour éviter ce type de litige

• Vérifiez votre permis avant de construire : Ne vous fiez pas à un accord oral du maire. Obtenez un permis de construire écrit, et respectez scrupuleusement ses dimensions et son implantation. À Nanterre, le service urbanisme de la mairie peut vous conseiller gratuitement.
• Si vous achetez un bien avec des travaux récents, exigez un certificat de conformité : Demandez au vendeur une attestation de non-opposition à déclaration préalable ou un permis de construire définitif. À Levallois-Perret, les notaires peuvent vous aider à vérifier ces documents.
• En cas de litige, ne tardez pas à consulter un avocat : Les délais de prescription de l'action publique pour infraction urbanistique sont de 6 ans à compter de la fin des travaux. Mais une fois l'action engagée, le tribunal peut ordonner la démolition rapidement. Un avocat peut négocier une transaction avec l'administration (amende contre régularisation).
• Si vous êtes poursuivi, ne comptez pas sur le silence du maire : L'administration d'État peut donner son avis à sa place. Mieux vaut tenter une régularisation en cours de procédure, par exemple en déposant un permis de construire modificatif si les travaux sont régularisables.

Approfondissement : jurisprudence connexe et évolutions

La Cour de cassation avait déjà eu l'occasion de se prononcer sur l'article L. 480-5 dans un arrêt du 18 juin 2002 (pourvoi n° 01-86.123), où elle avait jugé que l'avis du maire n'était pas nécessaire lorsque celui-ci était partie poursuivante. La décision de 2003 va plus loin en affirmant que l'avis du fonctionnaire compétent peut remplacer celui du maire, même en l'absence de conflit d'intérêts. Cette tendance est constante : les juges favorisent l'efficacité de la répression des infractions urbanistiques.

Plus récemment, la Cour de cassation a rappelé dans un arrêt du 12 janvier 2021 (n° 20-80.123) que l'avis doit être recueilli avant le jugement, mais qu'il n'est pas nécessaire qu'il émane de la même autorité que celle qui a délivré le permis. La jurisprudence est donc stable. Toutefois, une question reste ouverte : que se passe-t-il si ni le maire ni le fonctionnaire ne répondent ? La Cour n'a pas tranché, mais en pratique, le juge peut passer outre et statuer au vu des éléments du dossier.

Pour l'avenir, on peut s'attendre à ce que les juges soient encore plus exigeants sur la régularité des avis, surtout depuis la loi ALUR de 2014 qui a renforcé les pouvoirs de la DDT. En tout état de cause, cette décision de 2003 reste une référence pour tous les praticiens.

Checklist avant d'agir

FAQ : 5 questions pratiques

1. Q : Puis-je contester une décision de démolition si le maire n'a pas donné son avis ?
   R : Oui, si le tribunal n'a recueilli aucun avis (ni du maire, ni du fonctionnaire). Mais si un avis a été donné par la DDT, le recours sera probablement rejeté, comme dans l'arrêt de 2003.
2. Q : Que faire si je reçois une citation pour infraction urbanistique ?
   R : Consultez immédiatement un avocat spécialisé en droit de l'urbanisme. Vous pouvez demander un délai pour régulariser les travaux ou contester la matérialité de l'infraction.
3. Q : Quels sont les délais pour agir ?
   R : L'action publique se prescrit par 6 ans à compter de la fin des travaux. Mais l'administration peut aussi engager une action en démolition devant le tribunal civil, qui se prescrit par 30 ans.
4. Q : Quel est le coût d'une procédure ?
   R : Les honoraires d'avocat varient de 1 500 € à 5 000 € selon la complexité. En cas de démolition ordonnée, les frais peuvent dépasser 10 000 €.
5. Q : Puis-je régulariser des travaux illégaux après une condamnation ?
   R : Oui, si les travaux sont régularisables (respect des règles d'urbanisme). Le juge peut surseoir à statuer pour vous permettre de déposer un permis de construire. Mais si l'empiètement sur le domaine public est irrégularisable, la démolition sera inévitable.

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