参考判决： cc • N° 03-80.802 • 2003-10-21 • 查看判决 →
想象一下这个场景：您是南泰尔（Nanterre，上塞纳省 Hauts-de-Seine）的业主。您购买了一栋带有近期扩建部分的别墅，看起来是合法的。但在一次检查中，行政部门告知您，这个扩建部分并未按照建筑许可证建造。更糟糕的是：它侵占了公共领域。刑事法院受理了此案。但谁应该对拆除发表意见？是颁发许可证的南泰尔市长？还是作为国家代表的省长（préfet）？
这正是法国最高法院（Cour de cassation）于2003年10月21日回答的问题。这个问题看似技术性，但对任何面临城市规划违法行为的业主、租户或房地产专业人士都有非常实际的影响。因为如果程序执行不当，拆除决定可能被撤销，您可能会损失数月甚至数年的时间。
在该判决中，最高法院裁定：即使市长有权颁发建筑许可证，行政部门代表（省长或省领土管理局 DDT 官员）也可以被听取意见或被邀请提供关于拆除或恢复原状措施的书面意见。换句话说，市长的意见并非排他性的。这避免了市长出于政治或个人便利原因而拒绝就不必要的拆除发表意见的僵局。简而言之，这项决定加强了对城市规划违法行为的制裁效率。
事实：一个每天都会发生的故事
南泰尔的业主 X 先生对其房屋进行了扩建工程，但未遵守市政府颁发的建筑许可证。扩建部分比计划的大，并且一部分侵占到了人行道上，即市镇公共领域。南泰尔市长颁发了初始许可证，但面对违法行为，检察院依据《城市规划法典》（Code de l'urbanisme）第 L. 421-2-1 条及后续条款（要求重大工程需取得建筑许可证）和第 L. 480-5 条（规定拆除或恢复原状措施）对 X 先生提起公诉。
在庭审中，法院就拆除违法扩建部分征求了南泰尔市长的意见。但市长可能因颁发了被欺诈执行的许可证而感到尴尬，没有回应。法院于是转向了上塞纳省省长（préfet des Hauts-de-Seine），后者对拆除表示赞成。基于此，法院下令拆除扩建部分。X 先生提出上诉，主张市长的意见是必不可少的，省长的意见不能替代。
普瓦捷上诉法院（Poitiers，奇怪地对南泰尔地区有管辖权？不，案件因合理怀疑已被移送到异地审理）维持了一审判决。X 先生随后向最高法院提起上诉。最高法院驳回了他的上诉，确认即使没有市长的意见，行政部门代表的意见也是有效的。
司法推理——详解
法律问题如下：《城市规划法典》第 L. 480-5 条规定：“刑事法院在就拆除或恢复原状作出裁决之前，应收集市长或主管官员的书面意见或听取其陈述。”但“或”是什么意思？是排他性的“或”（如果许可证属于市长权限，则只有市长）还是包含性的“或”（市长或官员均可，不加区分）？
最高法院选择了宽泛的解释。它判定第 L. 480-5 条的规定并不意味着，当建筑许可证的颁发属于市长权限时，只有市长有权提供意见。换句话说，“或”是包含性的：法院可以不加区别地咨询市长或主管官员（通常是省领土管理局局长，directeur départemental des territoires, DDT）。这种解释符合法律的目标，即允许有效制裁城市规划违法行为。如果市长不作为，国家行政部门可以接手。
但请注意：最高法院也提醒，意见必须在判决前收集，否则判决无效。但意见可以是书面的或口头的，且不必由颁发许可证的同一人提供。这种解决方案是合理的：市长在某些案件中可能既是法官又是当事人（例如，如果他批准了有争议的工程），而咨询国家服务部门更为公正。鲜为人知的是，此前的判例存在分歧。一些上诉法院要求市长的意见具有排他性。2003年的判决结束了这种不确定性。
在我的实践中，我遇到过一些市长为了避免得罪选民而拒绝就违法建筑出具不利意见的案件。这项决定可以绕过这种僵局。它也确认了刑事法院在收集意见后（无论意见来自谁）拥有广泛的权力下令拆除。
这对您的实际影响
对于勒瓦卢瓦-佩雷（Levallois-Perret）的出租业主：如果您因不合规的扩建被起诉，即使勒瓦卢瓦市长不发表意见，法院也可以下令拆除。例如，一位业主建造了一个没有许可证的阳台，市长拒绝表态（因为他一开始就睁一只眼闭一只眼）。法院可以咨询上塞纳省 DDT，后者会出具不利意见，从而下令拆除。结果：拆除费用 15,000 欧元，外加 6,000 欧元罚款。
对于购房者：在购买南泰尔的房产前，请检查近期是否有未获许可的工程。如果诉讼正在进行，拆除意见可能来自国家，这会使程序更快。如果您是善意的，可以尝试合法化，但法官如果认为合法化不可能（例如，侵占公共领域），可以下令拆除。
对于租户：您可以向市政府或 DDT 举报房东的违法工程。但注意：如果房东被判拆除，您必须搬离。法官可能会给予您宽限期，但这并不保证。
对于共有人：如果某共有人未经授权进行工程，物业管理委员会（syndic）可以诉诸法院。拆除意见可由市长或 DDT 提供，从而避免市长因政治压力而不愿行动。
简而言之，这项决定通过避免地方僵局加强了对城市规划的保护。如果您处于这种情况，您应该知道法院有多种途径获取意见。
避免此类纠纷的四个建议
- 施工前核实许可证：不要相信市长的口头承诺。获取书面建筑许可证，并严格遵守其尺寸和位置。在南泰尔，市政府城市规划部门可以免费为您提供咨询。
- 如果您购买带有近期工程的房产，要求提供合规证明：要求卖方提供不反对事先申报的证明或最终建筑许可证。在勒瓦卢瓦-佩雷，公证人可以帮您核实这些文件。
- 发生纠纷时，请立即咨询律师：城市规划违法行为的公诉时效为工程完工后6年。但一旦诉讼启动，法院可以迅速下令拆除。律师可以与行政部门协商和解（罚款以换取合法化）。
- 如果您被起诉，不要指望市长保持沉默：国家行政部门可以代替其发表意见。最好在诉讼过程中尝试合法化，例如，如果工程可以合法化，则提交修改性建筑许可证。
深入探讨：相关判例与演变
最高法院曾在2002年6月18日的判决（上诉号 01-86.123）中就第 L. 480-5 条作出裁决，判定当市长是追诉方时，不需要其意见。2003年的判决更进一步，确认即使没有利益冲突，主管官员的意见也可以替代市长的意见。这一趋势是一致的：法官倾向于有效制裁城市规划违法行为。
最近，最高法院在2021年1月12日的判决（号 20-80.123）中重申，意见必须在判决前收集，但不必由颁发许可证的同一机关提供。判例因此稳定。然而，一个问题仍然悬而未决：如果市长和官员都不回应怎么办？最高法院尚未裁决，但实践中，法官可以根据案件材料自行裁决。
展望未来，可以预见法官将对意见的合法性要求更高，特别是自2014年 ALUR 法律加强了 DDT 的权力以来。无论如何，2003年的这项判决仍然是所有从业者的参考。
行动前清单
常见问题：5个实际问题
- 问：如果市长没有发表意见，我可以对拆除决定提出异议吗？
答：可以，如果法院没有收集任何意见（无论是市长的还是官员的）。但如果 DDT 发表了意见，上诉很可能会被驳回，如2003年判决所示。 - 问：如果我收到城市规划违法行为的传票，该怎么办？
答：立即咨询专门从事城市规划法的律师。您可以请求给予时间合法化工程或质疑违法行为的真实性。 - 问：行动的时限是多少？
答：公诉时效为工程完工后6年。但行政部门也可以在民事法院提起拆除诉讼，该诉讼时效为30年。 - 问：诉讼费用是多少？
答：律师费因复杂程度从1,500欧元到5,000欧元不等。如果下令拆除，费用可能超过10,000欧元。 - 问：判决后我可以合法化违法工程吗？
答：可以，如果工程可以合法化（遵守城市规划规则）。法官可以暂停裁决，让您提交建筑许可证。但如果侵占公共领域无法合法化，拆除将不可避免。
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